一、保密承諾書的概念和特征

本文所講的保密承諾書是指保守國家秘密承諾書，即根據《保密要害部門部位保密管理規定》等有關保密政策法律的規定，接觸或者知悉國家秘密的人員在任職、上崗或者離崗之前，與機關單位簽訂的保證已了解各項保密制度、履行保密義務、承擔法律責任的書面合同。

具體來說保密承諾書具有以下法律特征：

（一）保密承諾書的一方必須是國家公權主體。保護國家秘密是一種國家事權，任何合法掌握或使用國家秘密的機關、單位都可以成為國家公權主體，代表國家行使對國家秘密的管理權。因此，它可以作為行政主體要求相對人（包括內部相對人和外部相對人）承擔具體的保密義務和責任。

（二）保密承諾書的目的是為了保護國家秘密安全。機關、單位與工作人員簽訂保密承諾書，其直接目的是為了使相對人了解自己的保密義務和責任，但最終目的是為了確保國家秘密安全。在保密承諾書中，無論是設定實體性權利義務，還是程序性權利義務，都是服務于實現保護國家秘密這個根本目的。

（三）保密承諾書中的權利、義務，是保密法上的權利、義務。保守國家秘密的義務，是一種法定義務，是一種公法上的義務，接觸、知悉國家秘密的每一個人都必須無條件地承擔保密義務，因此，保密義務并不因承諾而產生，承諾內容只是保密義務具體化的一種形式。保密法是一部行政法律，顯然具有行政法上權利和義務的特征，即權利和義務具有同一性，權利與義務不能截然分開，權利中含有義務，義務中含有權利。所以，黨政機關、涉密單位與工作人員簽訂保密承諾書，本身就是行使行政職權、保護國家秘密的一種手段。

二、保密承諾書的法律性質

從分類來看，承諾制度可以分為民事承諾和行政承諾，區分兩者最重要的標準是訂立合同的目的。行政合同是行政主體為實現行政目的，依法與相對人簽訂的，能夠設立、變更和終止行政法律關系的協議，是具體行政行為。行政合同具有三個顯著特征：一是必有一方當事人是行政主體，另一方是行政管理相對人，且行政主體處于主導地位并享有一定的行政特權。二是簽訂目的是為了直接執行公務，履行公法上的權利和義務。如果合同內容只涉及私法上的權利與義務，則應視為民事合同。三是其內容為行政法上的權利和義務。行政合同的內容必須符合法律、法規的規定，雙方都無完全的自由處分權。而民事合同則不然，只要民事合同不違反法律、行政法規的強制規定，就應合法有效。根據調整行政關系范圍的不同，行政合同又可以分為內部行政合同和外部行政合同。內部行政合同是調整內部行政關系的合同，通常在行政主體與其成員之間締結；外部行政合同是調整外部行政關系的合同，通常在行政主體與外部相對人之間締結。準確地說，行政承諾屬于內部行政合同。

一般來講，簽訂保密承諾書是簽訂人事、勞動聘用合同的一個條件，或者是補充協議，如，行政機關在錄用、聘用、調用工作人員時，經常要求這些工作人員就某一事項向用人機關作出書面承諾。如果把保密承諾書與人事、勞動聘用合同結合在一起的話，保密承諾書是典型的內部行政合同，其主體、目的和內容等都具有行政性合同的性質，所以說，保密承諾書是一種行政法意義上的法律文書。

保密承諾書雖然與私法合同一樣，取決與雙方當事人的合意，但當事人無權就違反保密義務應當承擔什么樣的法律責任進行約定，保密承諾書的內容也不能超出行政主體的法定職權范圍。此外，雖然保密承諾書原則上應當以保密法律、法規規定的范圍為基礎，但由于保密行政管理的特殊性，黨和政府的政策也是我國保密行政主體行使行政職權的重要淵源，保密行政主體依據政策所賦予的權限所締結的保密承諾書也合法有效，其他超出權限范圍所締結的承諾書則屬于無效。因此，保密承諾所形成的法律關系不受私法支配，應當適用公法規則。

三、保密承諾書的作用和效力

從保密承諾書最直接的作用來看，它可以起到對內部行政相對人的保密警示作用。同時，保密承諾書是行政主體行使行政權的一種方式，對行政相對人具有強制執行力。因此，從行政合同的角度看，保密承諾書主要應當具有以下作用：

（一）具體化保密義務。保密承諾書的作用就是將保密法中具有法定性、抽象性、概括性的權利和義務具體化、明確化，它將當事人所固有的保密法上的權利與義務，落實到具體相對人身上，并督促其切實履行。如有關政策、保密法律法規規定了6個月至3年的脫密期管理，但對如何具體執行并沒有規定，需要保密行政主體根據具體崗位的涉密程度設定不同的保密期限。人事部印制的《事業單位聘用合同（范本）》中要求“在涉密崗位工作的，解除本合同應當遵守國家有關涉密人員管理規定”。

（二）界定法律責任。簽訂保密承諾書對于界定行政主體與承諾人的法律責任具有重要作用，在簽訂前，行政主體首先要盡到告知義務，即告知承諾人應承擔的保密責任和義務，這是承諾人承諾的前提，如果行政主體未履行告知義務，就要承擔相應的領導責任。對承諾人來講，簽訂了保密承諾書，就意味著其已經知悉相應的保密責任和義務，如果違反承諾泄露國家秘密構成犯罪，進行責任認定時，就可能會被認定為故意，所以，簽訂保密承諾書是判定承諾人犯罪故意和過失的重要標準。

（三）有利于保密行政主體行使保密監督管理權。由于保密行政主體與保密承諾人之間大都存在管理與被管理的關系，在保密承諾書中，雙方當事人的權利與義務并不完全對等，行政主體在保密承諾書中享有一定特權，這些特權可以在締約時以強制性條款的形式存在，相對人要簽訂承諾書就必須接受這些特權，保密承諾人可以針對這些特權提出締約的異議，但無權單方面拒絕締約。具體講，保密行政主體可以行使下列權力：

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1、締結保密承諾書的提出權。保密行政主體作為國家秘密的管理者，為了實現其保護國家秘密的目的，可以要求接觸和知悉國家秘密的人對保守國家秘密作出承諾。

2、監督檢查權。保密行政主體有權對保密承諾書的履行情況進行經常性的監督檢查，督促相對人切實履行保密義務。

3、強制執行權。保密行政主體對那些不履行義務的保密承諾人，可以采取措施強制執行，有時甚至無需請求法院判決而依據職權直接行使強制執行權，比如，當發現涉密人員不履行保密承諾，可以將其調離涉密崗位，不允許接觸和知悉國家秘密。

4、制裁權。在保密承諾書有效期中，保密行政主體如果認為保密承諾人未履行設定的義務，為保證承諾書的執行，保密行政主體可以對相對人采取一定的強制措施或行政處分。對需要進行人身自由等方面的限制時，還可以提請有關司法機關進行制裁。如，離崗離職后當事人如果違反對涉及出境、就業等方面的承諾時，保密行政主體可以把保密承諾書作為有法律效力的強制性文書提請有關機關執行。