一、《條例》頒布的背景

扶貧開發是*、國務院在改革開放進程中，針對農村發展不平衡的實際，為緩解和消除貧困，最終實現共同富裕而采取的重大戰略決策。《中國農村扶貧開發綱要(2011?2020年)》明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。國家鼓勵地方立法先行，目前已有甘肅、貴州等8個省制定了地方性法規。我省是全國扶貧工作重點省份之一，全省183個縣(市、區)中，有扶貧開發任務的有178個，占97.3%，其中國家片區縣、重點縣和省規劃縣88個;截至2013年底，全省有11501個貧困村，占全部47734個行政村的24.1%，仍有貧困人口625萬，大多數分布在盆周山區、地震災區、川西北高原和大小涼山地區，扶貧對象規模大，貧困程度深，制約發展的因素多。同時，扶貧開發機制創新步伐加快，出現了一些新問題和新情況，都需要通過法規規范農村扶貧開發工作，促進農村的發展，實現扶貧開發戰略。加之國家層面尚未出臺扶貧開發的法律，因此，我省制定出臺了《四川省農村扶貧開發條例》。

二、《條例》制定的主要依據

《條例》主要以《四川省農村扶貧開發綱要(2011?2020)》為基礎，按照*辦公廳、國務院辦公廳《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》(中辦發〔2013〕25號)和省委辦公廳、省政府辦公廳《貫徹<關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見>實施方案》(川委廳〔2014〕9號)部署，圍繞我省“人口多、底子薄、不平衡、欠發達”的省情特點，結合我省扶貧任務重、扶貧區域廣、扶貧規模大、貧困程度深的實際，重點回答農村扶貧開發工作中亟待解決的問題及措施，全方位深層次對農村扶貧開發工作進行了更加科學、更加務實、更加規范的明確和界定。

三、《條例》重點內容解讀

(一)農村扶貧開發及對象、范圍：農村扶貧開發是指地方各級人民政府和社會各界通過政策、資金、物資、智力、服務等方式，幫助扶貧對象改善生產生活條件、增強發展能力，實現脫貧致富的活動。農村扶貧開發對象是年人均純收入在省扶貧標準以下的具備勞動能力的農村居民。農村扶貧開發范圍包括貧困戶、貧困村、貧困縣、連片特困地區。

(二)農村扶貧開發堅持的原則：堅持開發式扶貧方針，遵循實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧的原則，構建政府主導、社會參與、市場運作和群眾自力更生相結合的機制。

(三)農村扶貧開發的內容：扶持產業發展，完善基礎設施、改善生產、生活條件和教育、醫療衛生條件，改善人居環境，促進社會文化事業發展。

(四)農村扶貧開發標準及識別程序：市(州)、縣(市、區)人民政府可以根據本轄區經濟社會發展總體水平，按照不低于省農村扶貧標準，制定本市(州)、縣(市、區)農村扶貧標準。

1.貧困戶識別標準及識別程序：按家庭年人均純收入低于省農村扶貧標準的農村居民戶，即2013年人均純收入2736元以下的農戶。識別程序：由農戶申請或者由村組推薦，經村民代表大會評議、村民委員會審查、鄉(鎮)人民政府審核公示，公示時間不少于十五天，并由縣級人民政府審定。縣級人民政府將審定結果在貧困戶所在鄉(鎮)、村公告，公告時間不少于十五天，并逐級報省人民政府農村扶貧開發行政主管部門備案。

2.貧困村識別標準及識別程序：按照“一高一低一無”的標準，即行政村全村農民2013年人均純收入明顯低于全省平均水平60%(為7895元的60%即4737元以下)、貧困發生率明顯高于全省貧困發生率高一倍以上(為17.2%以上)、行政村無集體經濟收入的行政村。村民委員會申請，經鄉(鎮)人民政府審查、縣級人民政府審核后，由縣級人民政府逐級報省人民政府農村扶貧開發行政主管部門審定。審定結果由縣級人民政府在貧困村所在鄉(鎮)公告，公告時間不少于十五天。

(五)農村扶貧開發的措施

1.縣級以上地方人民政府農村扶貧開發行政主管部門應當根據本級人民政府制定的扶貧開發規劃，逐村逐戶擬定年度扶貧實施方案，報本級人民政府批準后實施。應當結合行業特點，將農村扶貧開發工作納入行業規劃，優先保障貧困地區的資金、項目、技術、服務等需要，優先向符合條件的貧困地區安排重點工程和項目，優先審批貧困地區產業項目。

2.地方各級人民政府應當將農村扶貧開發資金列入財政預算，根據減貧任務需要，建立動態的穩定投入機制，逐年增加財政專項扶貧資金投入。

3.地方各級人民政府及其有關部門應當組織開展定點扶貧和跨區域對口幫扶工作，選派干部到貧困村駐村幫扶。

4.地方各級人民政府應當幫助扶貧對象培育成立農民專業合作社、農村社區集體經濟組織、農業社會化服務組織以及農業龍頭企業等新型經營主體，發展特色種植業、養殖業、手工業、農副產品加工業、鄉村旅游業等新型業態;幫助貧困地區建立健全商業網點，向扶貧對象提供信息服務。

5.縣級以上地方人民政府應當健全鄉村基層醫療衛生服務體系，改善貧困鄉村醫療與康復服務設施條件，提高新型農村合作醫療和醫療救助保障水平，建立城市醫療衛生人員支援貧困地區制度，建立貧困地區醫療衛生人員到城市醫院進修和城市醫療衛生人員到貧困地區開展巡回醫療制度，逐年解決因病致貧、返貧問題。

6.縣級以上地方人民政府應當推進貧困地區能力扶貧和智力扶貧，加強貧困地區基礎教育、職業教育和特殊教育，完善城市教師支教制度;對扶貧對象創業和高校畢業生到貧困地區創業的，在物資、資金、服務等方面給予支持。

7.縣級以上地方人民政府應當加強貧困地區生態建設和環境保護，開展環境綜合治理，改善人居環境。

8.縣級以上地方人民政府應當建立完善貧困地區新型科技服務體系，加快科技成果轉化和產業化，創建科技扶貧示范村、示范戶。

9.地方各級人民政府應當在10月17日“國家扶貧日”組織相關部門和社會各界開展宣傳教育、扶貧濟困等活動。

(六)農村扶貧開發的項目管理

1.縣級人民政府應當建立農村扶貧開發項目整合機制，統籌整合實施農村扶貧開發項目。

2.扶貧開發項目應當依據農村扶貧開發規劃，以貧困村、貧困戶為基本單元，重點解決扶貧對象急需解決的問題和困難。

3.扶貧開發項目確定實施后，任何單位和個人不得擅自變更;確需變更的，應當經縣級人民政府同意。

4.地方各級人民政府扶貧開發項目管理部門應當在扶貧開發項目確定后二十日內，將項目基本情況報同級財政部門備案并抄送審計部門。

5.縣(市、區)、鄉(鎮)人民政府應當在財政專項扶貧資金安排到位后二十日內，將扶貧開發項目資金名稱、來源、數量、項目實施單位以及查詢方式向社會公開。

6.農村扶貧開發項目實施單位應當在項目開工建設后二十日內建立公示牌，公開項目負責人、建設內容、規模、投資額度、主管單位及負責人、投訴聯系方式等情況。

7.扶貧開發項目所有人或者管理人應當建立扶貧開發項目后續管護制度，承擔管護責任。

(七)農村扶貧開發的資金管理

1.農村扶貧開發資金主要包括：財政資金、信貸資金、社會捐贈資金和其他用于農村扶貧開發的資金。

2.農村扶貧開發資金使用范圍：主要用于培育和壯大特色優勢產業，改善農村貧困地區基本生產生活條件，提高農村扶貧對象就業和生產能力，幫助農村扶貧對象緩解生產性資金短缺困難以及項目規劃和項目管理等方面。

3.財政專項扶貧資金分配因素：以精準扶貧為總體要求，按照因素測算、資金績效、考核評價等進行分配。

4.社會捐贈資金應當按捐贈者的意愿安排。

5.財政專項扶貧資金使用管理按照國家和省有關規定實行績效評價制度。

6.任何單位和個人不得滯留、截留、挪用、擠占和套取扶貧資金。

(八)農村扶貧開發的監督檢查

1.縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會、鄉(鎮)人民代表大會應當將農村扶貧開發工作作為監督的重要內容，適時聽取同級人民政府的農村扶貧開發工作報告。

2.縣級以上地方人民政府應當將農村扶貧開發工作納入績效考核評價體系，將扶貧開發目標完成情況作為對同級相關部門和下級人民政府考核評價的內容。

3.縣級以上地方人民政府審計、監察等部門應當依法對扶貧資金管理使用情況進行監督。

4.扶貧開發工作應當接受社會監督。任何單位和個人有權對違反本條例的行為進行舉報。有關單位應當及時進行調查核實，并依法予以處理。

5.農村扶貧開發項目資金實行省、市、縣、鄉、村五級公告公示制度，納入村務公開、政務公開范圍，接受社會監督。

6.縣級以上地方人民政府財政、扶貧等部門應當開展財政扶貧資金管理使用、扶貧開發項目建設管理、扶貧規劃執行、扶貧政策措施落實等專項檢查。

7.縣級以上地方人民政府統計調查部門和農村扶貧開發行政主管部門應當建立農村扶貧開發統計監測體系，加強動態監測評估。

(九)農村扶貧開發的社會扶貧

1.縣級以上地方人民政府農村扶貧開發行政主管部門應當建立公益扶貧平臺，運用現代通訊、互聯網等先進技術，為社會各界參與農村扶貧開發提供服務。

2.鼓勵社會各類組織和社會力量引進項目、資金和技術等參與扶貧開發;鼓勵金融服務機構增加貧困地區服務網點，推動貧困地區金融服務方式創新;鼓勵企業通過到貧困地區投資興業、招工就業、捐資助貧、捐資助學、技能培訓等多種形式，參與村企共建、結對幫扶等扶貧活動，引導企業在資金、項目、人才、技術等方面對貧困地區給予支持;鼓勵和引導社會成員和海外人士捐資助貧，開展助教、助醫等扶貧活動，倡導志愿服務，構建扶貧志愿者網絡和服務體系。

3.縣級以上地方人民政府及其有關部門依照國家有關規定，可與有關國家和地區、國際組織、區域組織及其他機構開展農村扶貧開發交流合作。

四、我市農村扶貧開發工作成效及存在主要問題

近年來，在市委、市政府的堅強領導下，通過不斷探索實踐，我市扶貧開發取得積極進展。完成了我市820個貧困村、34.4萬貧困人口的建檔立卡任務，實現精準減貧9.248萬人，完成目標任務的114%。但是，我市農村扶貧工作仍存在以下突出問題：

一是在扶貧理念上沒有完全實現從“大水漫灌”向“精準扶貧”方式轉變。二是省上“六大機制創新”扶貧改革文件全部出臺，但各區市縣貫徹落實的具體措施還沒有完全跟上。三是扶貧資金投入增量在逐年加大，但資金存量也在加大，一些扶貧項目遲遲未竣工。四是項目資金監督檢查力度在加大，但監管形勢不容樂觀。五是全市組建了820個駐村工作隊，但有的幫扶干部沒有真正下沉，存在幫扶不到位。六是責任部門盡責不到位。按照《創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施方案》(廣委辦發〔2014〕24號)要求，我市“五大扶貧工程”12項重點工作均落實了具體牽頭部門，但有的牽頭部門未按要求制定工作計劃、落實工作措施、按時向市扶貧開發領導小組報告情況，履職盡責不到位。

五、貫徹落實《條例》幾點建議

(一)建議廣泛宣傳《條例》。建議近期充分利用廣播、電視、報紙、網絡等媒介，采取專家訪談、法規解讀、專題報道、知識競賽以及宣傳車下鄉、發送宣傳資料等方式，廣泛宣傳《條例》，使《條例》在農村做到家喻戶曉、人人皆知。請電視臺、電臺、報社大力配合支持。同時，聘請扶貧工作專家，舉行《條例》專題講座，并將《條例》學習納入培訓和考核內容。

(二)建議認真貫徹落實《條例》強力推進精準扶貧。一是做實駐村幫扶工作。督促各級各部門嚴格執行駐村工作制度，落實干部駐村工作責任，明確工作目標，確定工作重點，落實保障措施，確保精準扶貧干部駐村工作落實到位。二是推進扶貧項目建設。加快項目施工進度，確保扶貧項目有序推進，做好相關資料收集整理，及時撥付項目建設資金。三是強化部門職能職責。五大扶貧工程12項重點工作牽頭部門，要按照職責分工，加大力度推進部門扶貧工作，真正形成全社會參與的大扶貧格局。

(三)強化督查督辦，嚴肅工作紀律。建議市上堅持每年由市分管領導帶隊，督查辦、扶貧移民局參與，對區市縣開展二至三次扶貧開發工作的督查，把督查工作常態化。對出現識別貧困戶不精準、扶貧項目實施沒有真正惠及貧困戶、對貧困戶幫扶千篇一律而缺乏個性化精細化的具體幫扶措施、幫扶責任人和幫扶對象對接不到位幫扶責任不落實、截留擠占挪用扶貧資金和扶貧資金報賬不規范不及時、貧困戶不是真正脫貧而是數字脫貧等問題，一律從嚴問責。