新修訂的《上海市信訪條例》(以下簡稱《條例》)自4月1日起正式施行。

《條例》制訂于1993年，2003年進(jìn)行了第一次修訂。十年來，《條例》在暢通信訪渠道、維護(hù)信訪秩序、保護(hù)信訪人合法權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。本市信訪工作呈現(xiàn)出“四個下降、一個好轉(zhuǎn)”的良好態(tài)勢??信訪總量大幅下降，自2007年起，本市信訪總量連續(xù)5年呈逐漸下降趨勢，2012年本市信訪總量與最高峰時相比下降了52.6%;聯(lián)名信大幅下降，2012年與最高峰時相比下降33.1%;群眾集體訪明顯下降，2012年與2006年相比下降23.2%;群眾到市上訪下降，2012年與2006年相比下降20%。信訪秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，沒有因信訪工作不力而產(chǎn)生重大群體性事件，沒有因信訪問題處理不當(dāng)而產(chǎn)生重大負(fù)面社會影響。

但隨著法治社會建設(shè)和信訪工作的不斷推進(jìn)，《條例》已不能完全適應(yīng)新形勢下信訪工作的要求。近年來，上海市信訪工作積極探索，形成了不少制度創(chuàng)新的有益成果，有必要將行之有效的經(jīng)驗(yàn)以地方性法規(guī)的形式固定下來，形成長效機(jī)制。此次修訂，亮點(diǎn)不少。

強(qiáng)化信訪參政議政功能

信訪工作的目的是什么?新修訂的《條例》明確了信訪工作參政議政和權(quán)利救濟(jì)兩大核心功能，特別是增設(shè)了對“建議、意見”類信訪處理的規(guī)定，通過強(qiáng)化信訪工作參政議政功能，進(jìn)一步保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。《條例》規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、健全人民建議征集制度。其中，將人大及其常委會頒布的地方性法規(guī)，通過的決議、決定，以及政府及其工作部門作出的決定、制訂的規(guī)范性文件也納入了提出建議、意見的范圍。這一規(guī)定使群眾不僅能對國家機(jī)關(guān)的具體工作提出建議、意見，還可以對具有普遍約束力的立法行為、行政決策等抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于推動國家機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)政府科學(xué)決策，提升公共管理和公共服務(wù)水平，從源頭預(yù)防矛盾的產(chǎn)生。

上海市信訪辦于2011年底正式成立人民建議征集處，至今已累計(jì)辦理各類人民建議意見1萬余件。

改變“信訪不信法”的信念

什么樣的訴求可以信訪?《條例》在修訂時以“法治信訪”理念為導(dǎo)向，針對立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步厘清了三類機(jī)關(guān)信訪工作的不同職責(zé)。此外，還進(jìn)一步規(guī)定凡應(yīng)當(dāng)通過行政程序處理的事項(xiàng)，和應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項(xiàng)，不納入行政信訪受理范圍;對具體案件判決、裁定結(jié)果不服等申訴事項(xiàng)，不納入法院、檢察院信訪受理范圍。

這一規(guī)定體現(xiàn)了“行政程序優(yōu)先、法定渠道為主、信訪渠道補(bǔ)充”的定位，最大限度地避免了信訪對法定受理途徑和法定程序的沖擊，改變“信訪不信法”的不合理信念，推動法治社會建設(shè)。

確保“件件有著落、事事有回音”

信訪人有哪些權(quán)益?《條例》在如何規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)自身工作上也狠下功夫，制訂了大量限制性條款。如對投訴請求類信訪事項(xiàng)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)處理、復(fù)查、復(fù)核時應(yīng)當(dāng)出具書面意見，并對書面意見應(yīng)當(dāng)寫明的要素作了列舉，避免了行政機(jī)關(guān)在信訪辦理時的隨意性，切實(shí)維護(hù)了信訪人的合法權(quán)益。

為確保交辦件“件件有著落、事事有回音”，對于信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)送、交辦有誤的信訪事項(xiàng)，若不屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)材料退回轉(zhuǎn)送、交辦機(jī)構(gòu)，不宜直接對信訪人作出不予受理的決定，也無權(quán)轉(zhuǎn)送至其自認(rèn)為有權(quán)處理的其他行政機(jī)關(guān)。《條例》還新增了信訪聽證條款，規(guī)定國家機(jī)關(guān)可以對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)舉行聽證，并且適用于所有信訪程序。

倡導(dǎo)“第三方力量”參與信訪

新修訂的《條例》對社會力量參與信訪工作予以明確，有助于進(jìn)一步提升信訪工作的公信度。為更好地落實(shí)基層在信訪矛盾化解方面的作用，《條例》還新增了居委會、村委會等基層群眾自治組織在信訪工作中的協(xié)助義務(wù)。

需要特別說明的是，有不少人曾提議將“信訪代理”這一做法寫入條例。鑒于“代理”行為屬民事法律關(guān)系，與部分區(qū)縣“群眾動嘴、干部跑腿”的信訪代理做法不盡一致，同時地方性法規(guī)無權(quán)限制信訪人的委托代理權(quán)利，修訂案最終采納了“代信訪人提出信訪事項(xiàng)”的提法，既明確了社會團(tuán)體、專業(yè)人士作為第三方可以通過信訪代理方式參與信訪工作，又力圖避免因過分強(qiáng)調(diào)信訪代理做法從而可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。

把信訪核查終結(jié)寫入地方性法規(guī)

如何破解以往“小鬧小解決，大鬧大解決”的怪圈?上海自2008年3月起開始探索建立信訪事項(xiàng)核查終結(jié)制度，作為全國首個建立核查終結(jié)制度的省市，5年來依法終結(jié)了一批無理訴求，促使部分訴求過高的信訪人回歸理性，推動問題解決。

《條例》首次把信訪核查終結(jié)寫入地方性法規(guī)。信訪程序終結(jié)的，信訪人仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。