影響國有企業三項制度改革的因素主要有三類：一是企業所處行業的競爭程度，二是企業歷史遺留問題情況，三是國資國企管理體制約束。

目前大部分國有企業，尤其是競爭類國企，已按國家法律法規和政策要求完成了較為深入的三項制度改革但受歷史遺留問題和國資國企管理體制約束，三項制度改革仍存在不徹底、不到位、推進難等問題，普遍面臨著“人難出、干部難下、激勵難到位”三大困難。

進一步深化國企三項制度改革，要從外部改革入手，妥善處理歷史遺留問題、加快建設職業經理人制度、進一步改革和完善薪酬制度、加快壟斷行業的市場化改革等，以外部改革促內部改革。

勞動、人事、分配三項制度改革是深化國企改革的基礎性工作。中央和地方都出臺了很多專門文件，改革工作也取得了卓越成就，但仍存在不到位、不徹底、推進難等問題，根源是相關外部改革滯后。深化國有企業三項制度改革，要從企業外部入手，以外部改革促內部改革。

三項制度改革的現狀和問題

三項制度本質上屬于企業內部經營機制，每一個自主經營、自負盈虧的企業都會根據企業經營狀況、業務發展要求、市場環境變化等因素不斷調整和優化三項制度。

由于我國國有企業從計劃經濟體制轉型而來，政府與企業、企業與市場、企業與員工之間的關系需要不斷重新界定，因而自上而下推進企業內部經營機制改革就非常必要。

目前，影響國有企業三項制度改革的因素主要有三類。一是企業所處行業的競爭程度。競爭程度較高的國企迫于市場壓力，都積極主動地推進內部三項制度改革，以適應市場的要求，而壟斷性、公益性企業，由于沒有競爭壓力，內部改革動力相對較弱，三項制度改革進展就比較緩慢。

二是企業歷史遺留問題情況。一些老國企歷史負擔較重，尤其是冗員壓力大，經營狀況又不理想，推進內部三項制度改革的困難就比較多，相比之下，上一輪改革較徹底的企業及新設國企，沒有歷史負擔，內部三項制度就比較容易市場化。

三是國資國企管理體制約束。政府及國資監管部門對企業監管還存在越位的情況，使得國有企業在經濟性減員、企業高管人員市場化選聘與管理等方面無法到位，這種情況在國有獨資及國有控股企業中較為普遍，而在國有參股企業、新設企業、二三層級及以下的企業約束較少。

（一）在市場競爭推動下，大部分國企已完成了較為深入的三項制度改革

除一些壟斷性、公益性企業外，大部分競爭性國企已根據國家法律法規和政策要求完成了較為深入的三項制度改革。

第一，企業已擁有完全的進人用人自主權，勞動用工已基本實現市場化和規范化。企業不斷加強崗位優化，科學設置崗位，規范定崗定編，按照企業發展要求加強勞動用工計劃管理。按照公開公平、競爭擇優的原則，建立起與崗位相匹配的人才選拔機制。企業與職工依法簽訂勞動合同，接軌各種社會保險，淡化職工的國有身份，變“國企人”為“社會人”。轉變用工觀念，創新用工方式，降低用工成本和用工風險。健全員工職業發展路徑，建立滿足各類人才共同發展的內部培訓體系。嚴格員工績效考核機制，充分運用考核結果，健全員工退出通道。

第二，確立了市場化選聘管理人員制度，實行崗位管理，普遍能做到“能上能下”。對內部管理人員由身份管理轉為崗位管理，中層以下管理人員普遍實現了“能上能下”的制度，市場選聘和競爭上崗已成為常態。二級及以下分、子公司高管的市場化選聘比例不斷擴大，積極試點職業經理人制度，建立高管人員的退出機制。通過規范二級及以下股權多元化公司的法人治理結構，落實董事會選聘經理層的職能。如中國誠通集團，目前其總部80％員工為市場化選聘，對部分二級企業領導班子成員也進行了公開招聘，多數二級企業實行了中層管理人員公開招聘和競爭上崗，市場化選聘已成為誠通集團聚集高層次人才的重要途徑。

第三，在工資總額控制內實現了員工收入績效化。絕大部分企業都建立了以業績貢獻為導向、以績效考核為基礎的薪酬管理體系。在工資總額限定的情況下，通過優化內部分配結構，合理拉開不同分、子公司之間的收入分配差距。合理設定員工固定和浮動工資比例，形成靈活的收入調節機制。通過對管理人員的任期和年度綜合考核評價，按照經營業績考核確定薪酬。一些新設國企還不受工資總額控制，可以完全按照企業經營績效設計薪酬激勵機制。如中糧集團于2008年投資創立“我買網”，經過多輪面向社會的增資后，“我買網”已是中糧集團控股的股權多元化企業，“我買網”創立以來，企業內部的員工聘任、管理人員選拔、薪酬激勵等機制都完全按市場化方式運作，也不納入國資委的工資總額管理范圍。

（二）受歷史遺留問題約束，老國企推進三項制度改革困難較多

一些老國企從計劃經濟體制發展而來，未進行過重大改革，還存在企業冗員嚴重、員工身份多元、行政管理色彩濃等歷史問題，內部三項制度改革相對較為緩慢。

第一，企業冗員嚴重，無法正常退出。一些老國企，歷史負擔較重，員工數量遠大于企業的正常需求，使得企業內部三項制度無法深入推進。如鞍鋼集團有員工近20萬人，而粗鋼產量與其相當的沙鋼集團，僅有4萬多名員工。此外，一些國企由于廠辦大集體、“僵尸”企業等問題尚未徹底解決，留下一批亟須分流安置的員工隊伍，也阻礙了三項制度改革的推進。如重慶機電集團，企業主體市場化程度已比較高，但仍存有23家廠辦大集體企業和5戶“僵尸”企業，在冊職工2000余人，占集團員工總量的6％，影響了企業整體三項制度改革的深化。企業內部員工身份復雜，不利于三項制度推進。

第二，一些企業過去由政府部門、事業單位改制或翻牌而來，一些企業到目前為止還保持著政企合一的體制。這些歷史原因使得很多企業內部員工身份多元化，公務員身份、事業身份、企業身份交織在一起，如全國食鹽運銷企業系統有員工共7.2萬人，其中公務員編制81人，事業編制4957人。員工身份差異決定了待遇和管理上的差異，使得三項制度改革無法全面推進，平均主義和“大鍋飯”現象仍不同程度地存在。

第三，對企業管理人員仍保持著干部管理方式。一些國企內部管理行政色彩濃，對各層級企業高管仍保持著以行政委任的方式進行選拔和管理，內部競爭上崗僅是輔助手段，社會公開招聘、人才市場選聘更只是小范圍的嘗試，造成了各層級的企業高管難以按照企業家標準進行選聘，更多是比照一定級別的行政官員來選拔和管理。

（三）受管理體制約束，國企普遍面臨著“人難出、干部難下、激勵難到位”三大困難

經過三十多年的改革，國有企業已經獲得了較充分的企業自主權，但受國資國企管理體制約束，國有企業普遍面臨著“人難出、干部難下、激勵難到位”等三大困難。

第一，國有企業承擔著穩定就業的職責，難以實施經濟性減員。依照《勞動合同法》，企業在經營發生嚴重困難時，可以與職工解除勞動合同關系，但事實上受“政府不希望、管理人員沒動力、員工不愿意”等約束，國有企業一般不會因經濟效益不好而實施經濟性減員，而且越是經濟下行，國有企業越被要求承擔起穩定社會就業的職責。僅有在國企面臨關門破產時，才有可能實施經濟性減員。此外，由于國企與政府存在著千絲萬縷的關系，下崗分流員工往往會把政府作為最終的救助者，容易產生社會不穩定因素。

第二，企業高管的行政委任制和行政身份，使企業干部“能上不能下”。目前，國企中層以上管理人員的市場化配置力度尚不夠大。近幾年，中央及地方都在積極探索一級企業高管的市場化選聘，但效果并不理想，整體比例不高，如湖北省158名省屬企業領導班子成員中，僅有6人公開招聘。一級企業中層管理人員及二三級企業的領導班子成員，也仍有較大比例的非市場化選聘人員。行政委任制及行政干部身份，使得這些企業高管干部往往“能上不能下”，如某省級國有企業，省管干部就多達30人，不利于企業經營決策。

第三，企業內部分配約束多，員工激勵難以到位。激勵主要依靠績效薪金，手段單一，中長期激勵機制缺失。非上市的一級國有企業中，僅有個別地方企業實施了股權激勵。中央企業控股上市公司中，也只有15％的上市公司實施了股權激勵。以績效薪金加以激勵，也因工資總額控制而大大壓縮了利用空間。另外，以來，中央為規范國企負責人薪酬待遇，實施了國企負責人薪酬制度改革，但在一些企業卻采取了層層減薪的“一刀切”做法，觸動了市場化用人管人的基礎。

上述三大困難在各級國資管理部門直接監管的一級企業中較為嚴重，而在二三層級及以下企業中相對較小，這些企業有的已改制成股權多元化企業，有的是新設的國有參控股企業，有的由其他所有制企業發展而來，因而受國資國企管理體制約束較少，如中糧集團收購蒙牛公司后，蒙牛從民營公司轉為國有相對控股企業，但三項制度仍維持了原有的市場化機制。盡管如此，一級企業三項制度改革不到位也會制約下屬企業實施市場化的經營機制，即“老體制管新體制，導致新體制也不能適應市場”。

深化三項制度改革的政策建議

落實三項制度是增強國有企業活力、提升國有企業競爭力的基礎，國有企業三項制度改革不徹底、不到位、推進難等問題的根源主要在外部。因此，進一步深化國企三項制度改革，要從外部改革入手，以外部改革促內部改革。

（一）妥善解決國有企業歷史遺留問題

第一，幫助企業解決富余員工的分流安置，降低企業用工成本，提高企業勞動生產率。四川省在7家省屬企業推進三項制度改革中，通過妥善處理退養、轉崗、待崗過渡、解除勞動合同等問題，以財政補貼的方式，分流安置富余人員4000余人，為企業降低人工成本近3億元。

第二，加快推進國有企業廠辦大集體企業的改革。國家目前已出臺了一系列推進廠辦大集體企業改革的配套政策，各地要積極根據國家政策細化措施，認真梳理問題，緊抓政策落實。

第三，進一步理清政企關系，加強國有企業的分類管理，準確界定不同企業的功能，明確不同國企的社會責任體系。加快政府購買服務的改革，逐步剝離企業所承擔的非市場非經濟職能。

第四，針對一些企業員工身份多元化的問題，要在尊重歷史的基礎上，結合國家統一社保的戰略舉措，采取分離、合并等多種形式逐步消除內部職工的身份差異。

（二）加快職業經理人制度建設

一是改革和完善國企領導人的選任管理制度，將企業領導人的任職資格和職務管理分開，組織部門或出資人機構定標準、審資格，企業董事會進行職務管理。

二是盡快出臺國有企業領導人市場化選聘制度，原則上企業經營管理層都應采取市場化選聘、契約化管理，董事會成員也要逐步擴大市場化選聘比例。黨組織在市場化選聘中要突出兩項功能選人的把關作用和用人的監督作用。

三是積極拓寬職業經理人來源，推行職業經理人選拔方式的多樣化，大力培育職業經理人市場。目前，國內職業經理人市場還很不成熟，缺乏基礎性的法律法規和政策環境，未來要從制度建設入手，分層分類培育職業經理人市場。

最后，企業內部要建立以聘任制、任期制和經營目標責任制的職業經理人契約化管理制度，一方面要實行市場化薪酬協商機制，另一方面要通過內外審計、信息披露、重大事項問責追責等方式加強監督以防止行業失范問題。業金回

（三）進一步改革和完善國企薪酬制度

一是完善國有企業的工資總額管理。給予企業在工資總額管理上更大的靈活空間，尤其要放寬或下放競爭類企業的工資總額管理。目前，一些地方在放開競爭類企業工資總額管理上已有很多探索，下一步要總結經驗，加強推廣。

二是加快制定國企負責人薪酬改革配套制度。作為國家深化國企負責人薪酬制度改革的配套文件，應盡快出臺股票期權、崗位分紅權、員工持股等中長期激勵政策，激勵并約束企業負責人能夠著眼于長期效益，實現企業長遠發展。

三是對不同類型的企業要選擇不同的考核方式。對壟斷性、公共性企業要強化政府指導和監督，采取經濟效益和社會效益相結合的考核辦法。對競爭類企業，要側重經濟效益考核。

四是突出抓好國有企業規范的董事會建設，依法落實董事會的戰略制定、業績考核、薪酬管理和經理層選聘等方面的職權。對董事會的考核要以戰略和決策為考核目標，經理層以經營業績為考核目標。

（四）加快推進壟斷行業的市場化改革

壟斷地位阻礙了企業的市場化經營，企業沒有競爭壓力，沒有持續提升企業效率的動力，勞動、人事和分配三項制度也因此而僵化。中國國電集團近期再次全面啟動三項制度改革，原因就是隨著電力體制改革的推進，發電企業競爭環境越來越市場化，企業需要建立更加適應市場競爭形勢的勞動用工、人事和分配制度。

未來要加快推進壟斷行業的市場化改革，能夠引入競爭的環節要盡早放開，盡快形成市場競爭格局。不能引入競爭的環節也要加強行業監管，推行模擬市場競爭，并通過引入第三方和社會評價機制，促進處于壟斷環節的企業不斷降低運營成本，提高運行效率和服務質量。

（五）繼續推進自上而下的企業內部三項制度改革

以老國企、壟斷性公益性企業、一級企業為重點，繼續推進自上而下的企業內部三項制度改革。優化設置崗位，強化崗位管理，建立競爭擇優、責任到人、能上能下、充滿活力的選人用人機制。規范企業用工，加強勞動合同管理，形成企業與員工在權利義務上的對等關系。細分崗位價值，合理設定薪酬結構，加強員工貢獻和績效考核，形成員工個人收入與企業效益、個人貢獻密切掛鉤的分配機制。