為進一步規(guī)范公共航空運輸服務消費者投訴管理工作，切實維護消費者合法權益，依據(jù)今年5月20日發(fā)布的《航班正常管理規(guī)定》(交通運輸部令第56號)，現(xiàn)對《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》(以下簡稱《投訴辦法》)再次進行修訂。有關情況說明如下：

一、修訂背景

2006年12月20日，民航局以《關于印發(fā)<公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法>的通知》(民航發(fā)〔2006〕207號)形式，下發(fā)了《投訴辦法》。此后近10年中，隨著民航事業(yè)飛速發(fā)展，旅客運輸能力顯著提升，航空運輸服務消費者群體日漸擴大，維權意識也明顯增強。2015年民航客運量同比增加10.8%，投訴數(shù)量同比增長了110%。今年年初，民航局黨組提出的“真情服務底線”要求，對提升民航服務品質、保護旅客合法權益、做好投訴處理工作提出了更高、更新的要求。面對上述新形勢、新要求，《投訴辦法》已遠落后于發(fā)展實際，亟需對投訴的定義、受理范圍、受理條件、處理時限、結案確認、調解要求等方面及時進行調整。

在此期間，《中華人民共和國消費者權益保護法》于修訂實施，進一步加大了消費者權益保護力度，明確了各級人民政府和有關行政部門所承擔的相應職責。今年上半年，國家工商總局起草了《消費者權益保護法實施條例》，以獨立成章的形式強調了消費者權益的行政保護，并明確了對消費者投訴的管理、處理以及后續(xù)調解工作等要求。該條例已于8月5日面向社會公開征集意見。此外，交通運輸部于5月20日發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定》，將于明年1月1日起實施，其中對航班延誤后的旅客合法權益保護、投訴處理等工作做出了具體規(guī)定，并首次對港澳臺及境外承運人提出了相關要求。上述法律、法規(guī)以及民航規(guī)章的出臺，為修訂《投訴辦法》提供了法律依據(jù)。

二、修訂過程

今年以來，在參照國家工商總局、國家旅游局、國家郵政局現(xiàn)行投訴管理相關規(guī)定的基礎上，著手修訂《投訴辦法》，并于6月12日以《關于征求<公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法>(征求意見稿)意見的通知》形式，在行業(yè)內征求意見。9月19日，民航局組織民航運輸業(yè)務專家、法律專家，結合《消費者權益保護法實施條例》(征求意見稿)的相關思路、要求，進行了修訂研討。此后，再次專門征求了中國消費者協(xié)會法律事務部門的意見。在上述修訂過程中共收到意見88條，其中完全采納45條，部分采納24條，未采納19條。在此基礎上，形成了此次的《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法(修訂征求意見稿)》(以下簡稱《投訴辦法》(修訂稿))。

三、修訂內容

原《投訴辦法》共5章22條，修訂后共8章34條，主要包括總則、機構職責、投訴受理、投訴處理、調查、調解、監(jiān)督管理以及附則等內容。《投訴辦法》(修訂稿)針對當前實際，在民航行政資源有限的背景下，為確保民航行政管理部門切實履行消費者權益保護職責，有效界定了民航行政管理部門、民航局消費者事務中心、中航協(xié)以及航空公司、機場、銷售代理人等單位的職責，規(guī)范了投訴受理、處理、調查、調解等工作程序，明確了閉環(huán)管理的要素以及時限要求。主要包括以下特點：

(一)職責邊界更加明確

《投訴辦法》(修訂稿)對民航局、民航地區(qū)管理局、民航局消費者事務中心、中國航協(xié)以及公共航空運輸企業(yè)的投訴受理、處理等職責進行了修訂，增加了機場管理機構、地面服務代理人和航空銷售代理人職責。同時，《投訴辦法》(修訂稿)也按照《航班正常管理規(guī)定》的要求，明確了相關港澳臺地區(qū)航空運輸企業(yè)和外國航空運輸企業(yè)關于投訴受理、處理的具體要求。

(二)工作程序更加規(guī)范

《投訴辦法》(修訂稿)對投訴受理程序進行了重新修訂，明確了投訴受理機構的定義、范圍，增加了對受理的投訴轉給被投訴企業(yè)的時限要求、投訴受理機構告知消費者的內容及時限要求。同時，修訂了投訴受理范圍、不予受理范圍以及投訴受理條件等內容，增加了投訴事項發(fā)生后1年內可進行投訴的規(guī)定，進一步明確和規(guī)范了調查、調解以及監(jiān)督管理的相關內容，使得投訴受理、處理的職責更加清晰，流程更加科學，程序更加規(guī)范，救濟渠道更加完善。

(三)調解作用更加突出

《投訴辦法》(修訂稿)對投訴的定義進行了修改，突出了調解的核心作用，明確了投訴處理過程為：繼旅客投訴后，企業(yè)處理旅客投訴、與旅客進行和解;和解不成的，投訴受理部門介入進行調解;調解不成的可做結案處理。與此同時，《投訴辦法》(修訂稿)強調了在消費者拒絕接受調解或經調解仍未能達成一致的情況下，消費者仍可采取仲裁或起訴等其他救濟手段維護自身權益。

修訂稿還明確了調解工作的實施主體、方式、人員要求等內容。

(四)投訴反饋機制更加健全

《投訴辦法》(修訂稿)中增加了監(jiān)督管理的內容，要求消費者事務中心和中國航協(xié)對投訴受理中發(fā)現(xiàn)的問題及時報告民航局;針對被投訴企業(yè)處理投訴過程中不符合要求的，民航局、民航地區(qū)管理局、消費者事務中心以及中國航協(xié)可以依據(jù)職責要求其改正，并對投訴處理不及時、投訴處理不力的情況進行通報;此外，民航局和民航地區(qū)管理局對因投訴反映出被投訴企業(yè)存在違反民航法規(guī)、規(guī)章等情形的，將責令其限期整改或予以行政處罰。

(五)上位法要求更加明確

在修訂過程中，《投訴辦法》(修訂稿)與《中華人民共和國民用航空法》、《消費者權益保護法》、《民用機場管理條例》、《航班正常管理規(guī)定》以及正在制定中《消費者權益保護法實施條例》的相關內容保持了一致，使得現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的要求得到進一步落實。如《消費者權益保護法》中第四十六條“消費者向有關行政部門投訴的，該部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知消費者”、《民用機場管理條例》第四十條“民用航空管理部門和機場管理機構應當建立投訴受理制度，公布投訴受理單位和投訴方式。對于旅客和貨主的投訴，民用航空管理部門或者機場管理機構應當自受理之日起10個工作日內做出書面答復”等內容，在修訂稿中均得到了體現(xiàn)。