被稱作改革年的2015給了社會許多期待。新春伊始，國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這為推進社會養老保險制度并軌邁出重要一步，網友謂之“猴年開工，馬上有禮”。

　　這個“禮包”覆蓋人群眾多。從2017年和2017年開始試點的新型農村社會養老保險(“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(“城居保”)實施以來，得到城鄉居民的積極響應，截至2017年底，已有4.84億人參保，其中有1.3億城鄉老年居民可領取養老金。從此，這兩項制度基本實現全覆蓋，成為覆蓋人群最多的社會基本養老保險制度。根據制度設計的初衷，按照“低水平、廣覆蓋、保基本、可持續”的原則，先把涉及億萬群眾的養老保險制度建立起來，尤其是覆蓋最廣大的農民群體，兌現老有所養的承諾，并隨著經濟發展、財力提升逐步提高保障水平，讓農民在不斷推進的城鎮化戰略過程中得到應有的保護，消除心理障礙和后顧之憂，從而得到農民支持與配合。

　　從實際看，這一制度的實施朝著積極正面的方向在發展。在大量青壯年人口向城市流動，老弱殘兵留在農村延續傳統農耕的香火，還為年輕人承擔很多隔代扶幼的責任情況下，新農保在一定程度上填補子女“遠游不孝”的空間，起到政府與群眾臍帶相連、溫暖撫慰的作用，盡管支付水平還很低。這些老年農民群體與闖蕩江湖見過世面的農二代完全不同，知足感恩，而且在一定意義上可能影響留守兒童樸素的道德價值觀的構建，正面意義需要有足夠的認知。因此，將這項制度加以完善，不斷提高支付水平，作為與子女養老并行的手段，做實做好，切實發揮兜底功能，織牢安全網并保網底不破。

　　而城居保的政策效果亦如此。這涉及一個長期被忽視的、并不龐大但絕對數量不小的群體。其困難程度甚至比農村居民還要大。沒有工資收入，城鎮物價水平高，生存成本高。自推出城居保之后，這個群體看到希望，尤其是得到重視和關注，給他們心理的慰藉大于實際效果。這項制度設計借鑒新農保，參保檔次略多，支付水平相當。因此，無論是從技術上還是籌資方式、支付水平等方面來說，兩者合并容易，提高管理水平和效率，方便城鄉居民流動和社保轉移接續效應明顯。

　　根據此次國務院常務會議精神，新農保和城居保合并后，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面和合并前保持基本一致。這意味著，這個“禮包”并不是讓所覆蓋的人群立即受惠，而是為城鄉居民在公平享受基本社會養老保障，促進城鄉一體化提供制度保障。

　　同時，我們也要看到，這兩個制度合并不能自然消除城鄉養老制度差距的樊籬，而且在基本養老保險方面，不再區分城鄉居民身份的只是針對無工作的那部分群體，這只是全部人口的一小部分。而當前的實際是，社會養老保險的制度設計處于一種分散化、碎片化狀態，多軌并行。針對不同人群，除了新農保、城居保之外，還存在城鎮職工基本養老保險和機關事業單位養老保險，分別覆蓋農村居民、城鎮非就業居民、城鎮企業職工、公務員和事業單位職工。這四種制度多軌并行，在籌資方式和支付水平等方面，除了新農保和城居保兩者基本相同外，其與其他保險制度之間存在巨大鴻溝，甚至后兩者之間的差異亦非常明顯，使得不同群體之間利益相差懸殊，被指存在制度不公。

　　這種制度的形成有其歷史原因，現在著手改革正是基于現實發展的需要，也是落實十八屆三中全會做出以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，全面深化改革戰略決策的需要。這次啟動城鄉居民養老保險制度統一，具有重要意義，但也只是實現全體國民基本養老保險制度整合并軌的重要一步。只有做到社會養老保險城鄉一體、四項制度統一，并且在制度模式、籌資方式和支付水平等方面實現并軌，才真正實現城鄉統籌、一體化發展。這項工程浩大復雜，涉及人群廣，利益調整幅度大，充滿挑戰。

　　最大的挑戰在于，如何平衡利益。對于新農保和城居保兩項制度覆蓋的人群來說，不斷提高保障水平，縮小待遇差距是他們所期待的，也是制度頂層設計所需要設定的一體化目標之所在。但在籌資方式上，讓農民提高繳費比例是一個巨大的難題，可能面臨退保或者抵制，形成新的社會問題。必須下決斷的是，農民的養老保障需要政府更多地承擔責任，農民自己承擔力所能及的一小部分，最直接的理由是，農民的歷史貢獻足以折抵，也必須用來折抵。農民在國家的戰略實施中同樣給予支持與配合。這個過程必須互動。只有農民的后顧之憂消除了，事情才好辦。城鎮居民也一樣。好在這個群體比較小，政府負擔沒那么大。但保障他們的利益不能有分別。這是經濟需要，也是政治治理倫理的需要。而其他兩個群體，屬于既得利益群體，需要在確保利益、雙方適當妥協的基礎上推進這項改革。也只有拿出足夠的政治勇氣全力推進改革，才能實現養老制度統一與完善，進而實現國家的現代化。屆時，人的自由流動、人口的均衡分布、資源的有效配置，使得社會充滿活力，充滿彈性和張力。