美國養老保障系統剖析

　　作為世界霸權，美國實力可謂天下無敵，其競爭力獨領風騷半個多世紀。究其原因，除了眾多經濟指標為代表的硬實力之外，一些子系統作為其軟實力，成為國家治理體系不可或缺的組成部分。例如，養老保障制度就是美國國家治理能力現代化的支撐和載體。

　　美國養老保障系統可分為5個層次：第一是國家舉辦的基本養老保險制度;第二是住房反向抵押制度;第三是企業主舉辦的企業補充養老保險制度;第四是個人退休賬戶系統(IRA);第五是其他各種養老資產。其中，養老保障的核心部分只有3個，美國人喜歡稱之為“三條腿板凳”。

　　第一條腿是國家建立的強制性老年、遺屬和殘疾保險制度，這是退休收入的基本保障，是兜底的安全網。它有6個特點：一是退休人員覆蓋率很高，超過95%。2017年領取養老金人數為4100萬人，65歲及以上老年人全國有4300萬;二是充分體現人文關懷，有600萬退休人員的遺屬和1100萬殘疾人領取養老金;三是全國建立統一制度，沒有特權制度和碎片化現象，總統和清潔工、企業和公務員同在一個制度內;四是繳費率很低，僅為12.4%(雇員和雇主各6.2%)，對職工來說負擔不大，更不會影響企業的競爭力;五是支出規模占GDP比重僅為5%(指遺屬津貼和殘疾金，合計8230億美元)，沒有拖累國家財政，在發達國家中屬占比最低的之一;六是替代率不高，僅為40%，2017年支出養老金和遺屬津貼6700億美元，月人均養老金1300美元左右。

　　第二條腿是指企業主舉辦的企業補充養老保險，在中國叫企業年金，第三條腿是指家庭或個人購買的以個人退休賬戶為主的商業養老保險產品。截至2017年底，這兩條腿的退休資產合計高達23萬億美元，是第一條腿資產儲備的8倍多，而當年美國的GDP只有16.8萬億美元。

　　與其他發達國家相比，美國養老保障制度獨具特色，發揮了硬實力不能發揮的作用。

第一，國家保基本，市場保品質，政府和市場的關系相得益彰。

　　第一條腿是反貧困的基石，第二和第三條腿成為提高老年生活品質的可靠保障。美國基尼系數高達0.38，第一條腿承擔起反貧困的使命：如果沒有這個制度，將有5900萬人生活在貧困線以下，其中老年人將高達1640萬人，而目前大約3700萬人生活在貧困線以下，其中，65歲以上老年人約為350萬人。對這個貧困群體，家計調查式的各種社會救助制度建立在轉移支付基礎之上，從低保到食品券等，承擔起最后的兜底責任。

　　第二和第三條腿是建立在市場基礎上的自愿性制度，普及率非常高，第二和第三條腿合計覆蓋的家庭高達67%，撐起退休收入的“半邊天”，平均社會替代率超過50%，再加上第一條腿約40%的替代率，美國人的退休收入就與退休前差不多，個別群體甚至還會有明顯提高。例如，聯邦政府雇員的職業年金“節儉儲蓄計劃”替代率高達110%，僅這一項就超過退休前的工薪收入。美國退休群體之所以能過上較體面的生活，能住養老院，能為拉動內需做出貢獻，主要是因為他們退休收入多元化和市場化的結果，國家主導的基本制度每月發放的1300美元只能維持基本生活而已。

第二，保險制度與財政制度的邊界清晰。

　　第一條腿健康運行，沒有成為財政的拖累。自1935年建立以來，第一條腿始終自我平衡，國家財政從未給予補貼，制度邊界十分清晰，目前擁有龐大的基金儲備2.76萬億美元，即使未來1美元收入也沒有，也足夠支付4年。其他發達國家幾乎不可能達到這個境界，尤其歐洲，財政負擔不堪重負十分普遍，養老保障制度嚴重拖累財政，甚至置國家財政于破產邊緣。美國在1941年發布第一份年報時曾預測說，到1961年當期收不抵支，且以后缺口逐年增大，養老保障制度最終將破產;此后半個多世紀以來，年年年報預測皆如此悲觀，無一例外。但是，這一天從未到來，恰恰相反，每年都有結余，雪球越滾越大，從1990年的累計余額2250億美元到今天的2.76萬億美元。

第三，三條腿板凳成為社會各階層的黏合劑。

　　戰后以來，美國從未因基本養老保障制度而出現社會動蕩。在很多歐洲國家，養老保障制度常常成為誘發社會運動和社會騷亂的火藥桶，尤其近十幾年來，養老金改革引發的罷工游行示威似成家常便飯，在法德英等主要發達國家，養老金改革已成為政客競選的一個籌碼和新政府上臺改革的首要任務。

　　但是，美國幾乎沒有由于基本養老保障制度而出現社會沖突。這就是統一制度與碎片制度的巨大差異，歐美之間養老保障制度的巨大區別。多層次和市場化的制度可以滿足各個群體的不同需求，都各有其位，相安無事。從這個角度看，美國的養老保障作為國家治理體系的一個組成部分發揮的是正能量，提升的是國家競爭力，對中國來說，尤值得借鑒。